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　　民航公安体制与空防安全研究

　　车彤

　　【内容提要】民航安全始终是民航管理中最重要的工作内容，而民航安全包括空防安全和飞行安全，空防安全是保证民用航空业健康发展的重要因素。当前，民航空防形势依然严峻，国际恐怖活动和国内不稳定因素都对空防安全构成极大的威胁，民航公安机关作为保证空防安全的主体，担负着保证空防安全之重要任务，良好的体制就能提高效率，有利于目标的实现。本文独具匠心之处在于从空防安全的宏观视角探讨属地化之后我国民航公安体制与空防安全之间的关系，透视二者之间的关系，提出如何构建新型民航公安体制以保证空防安全的新思路，即：理顺民航公安内部体制关系、明确职责，加强管理；探讨空中人民警察部门与机场公安机关的有效合作，实现空地结合，提高空防安全管理的效率。

　　【关键词】民航公安体制空防安全

　　Researchonthecivilaviationsecuritysystemandtheairdefensesafety

　　CheTong

　　（CivilAviationFlyingUniversityofChina,Guanghan618307）

　　Abstract: The civil aviation security has always been the most important work in the civil aviation management, including the air defense security and the flight safety, the air defense security is an important factor to guarantee the healthy development of civil aviation industry. Now, the situation of the aviation air defense remains grim, the international terrorist activities and the domestic instability factors pose a great threat to the security of air defense, as main body to guarantee air defense safety, the civil aviation public security organ is responsible for the important task of ensuring security in air defense, a good institution can improve the efficiency, Conducive to the achievement of objectives. This article lies in the air defense security from the macro perspective exploring the relationship between the civil aviation security system and air defense security after the localization, give out a new idea to build a new aviation security system to ensure the safety of air defense, that is to rationalize the internal civil aviation security system relation and accountability, strengthen management, and to explore the effective cooperation between the air police and the airport public security for the integrated realization and enhance the efficiency of air defense security management.

　　Keyword: Civil aviation security  System  Air defense safety

　　保证飞行安全，历来是民用航空活动尤为关注的问题。2001年发生在美国的"9.11"恐怖袭击事件给人类带来了沉痛的教训，促使人们深刻反思，由此世界各国普遍采取措施，进一步加强民用航空的安全保卫工作。同年国际民用航空组织大会第33届会议通过了A33-1号决议，作出了《关于滥用民用航空器作为破坏性武器和涉及民用航空的其他恐怖主义行为的宣言》，宣布滥用民用航空器作为破坏性武器的行为和其他涉及民用航空或民用航空设施的恐怖行为构成违背国际法的严重犯罪，敦促所有缔约国要促使那些滥用民用航空器作为破坏性武器、包括负责计划和组织这种行为或帮助、支持或包庇凶手的人承担责任并得到严厉惩罚。次年2月19-20日在蒙特利尔国际民用航空组织总部又召开了航空安全保卫高级别部长级会议。

　　在日益加强和重视民用航空安全的历史背景下，我国民航公安承担着极为重要的航空安全职责，并于2002年2月正式宣布为预防和打击航空器内犯罪，决定成立空中人民警察部队，依法提高反恐怖劫机的能力，从而形成了针对航空器内犯罪的空中人民警察，各地也配合相应组建以武警、特警为基础的机动反恐专门力量以及维护机场运营安全及空防安全的机场人民警察的立体保护航空安全的网络体系。

　　"十一五"期间将是我国民航发展的黄金时代，与此同时航空安全的要求将提到更高的程度。2005年我国民航总体安全形势较为平稳，全行业没有发生运输飞行事故和空防安全事故。尽管如此，由于我国民航面临着航空业高速增长和新旧体制交替的挑战，加之国际恐怖势力日益抬头，民航已经成为最脆弱和最容易受到攻击的一个环节。在这一历史背景下，研究空防安全有着极其重要的现实意义。空防安全与航空运输安全构成航空安全的两大支柱，"9.11"事件改变了人们对空防安全的认识，对空防安全的重视程度达到了前所未有的程度。目前，我国民航空防安全职责主要由民航公安部门承担，从总体上看，民航公安部门发挥了预防犯罪和打击犯罪的作用，对于确保航空安全发挥了不可替代的积极作用。

一、构建新型民航公安体制是适应民航快速发展及保障空防安全的需要

　　我国现行民航公安体制创建于1981年，当年4月根据《国务院批转民航总局、公安部关于组建民航公安机构的请示报告》（国发〔1981〕109），由公安部、民航总局共同组建，列入公安部编制序列，受民航总局和公安部双重领导的特殊公安机构。从上一世纪90年代中期到2002年，民航总局开始着手进行民航体制改革，党中央、国务院对民航体制改革极为重视，国务院2001年3月第97次会议和2002年1月第121次总理办公会议分别对民航改革体制改革方案进行专题研究，2002年2月中央政治局常委会议对民航改革进行研究，并批准了民航改革体制方案，此次民航体制改革强化行政管理和市场监管职能，弱化取消国有资产管理职能和市场经营职能，主要标志有航空公司、机场、油料、航管等部门正式从民航各级行政管理部门剥离，民营和外资开始参与民航企业改制，与此同时，国务院又于2002年批示同意原国家计委就民航机场公安机构改革提出的意见，确定了机场公安机构随机场移交地方政府管理的原则。根据这个原则，总局会同公安部制定《民航机场公安机构改革方案》，方案规定，按照机场公安随机场下放的原则，除首都机场集团公司所属机场的公安机构和西藏自治区内机场的公安机构及飞行学院所属机场的公安机构外，现由民航总局、民航地区管理局、民航省(区、市)局管理的机场公安机构和民航省(区、市)局公安处，随同机场一并移交地方政府管理。划归地方政府管理的机场公安机构，由地方政府公安机构直接领导，同时接受民航总局和地区管理局公安机构的行业指导、检查、监督。一些原属于民航系统公安机构的民航机场公安机关由于机场属地化改革原因开始移交地方，但仍然承担着民航系统安全保卫职责，这时"民航公安"的外延就扩大为民航管理部门公安机关、民航机场公安机关和地方机场公安机关。2002年民航总局开始组建空中警察队伍，并于次年基本完成。

　　由此可见，经过近年来民航体制的深入改革，我国现有民航公安体制发生了诸多变化，呈现出多元化、多品种、多重领导的"三多"格局，一些原本属于民航系统的公安机构由于行政隶属关系的变更，成为非民航系统但又接受民航总局和地区管理局公安机构行业指导、检查、监督的公安机构。同时民航系统公安机构的种类和形式发生了变化，出现了诸如空中警察之类的新的民航公安机构。随着民航机场属地化的发展，我国民航机场公安机关也同步实现属地化管理，为此，民航公安管理体制呈现出不同的模式，具体而言，一是以首都机场集团公司所属机场的公安机构和西藏自治区内机场的公安机构及飞行学院所属机场的公安机构为代表的总局垂直管理体系；二是地方直接管理体系，机场分局成为地方公安局的分局机构；三是省厅垂直管理体系，以云南、湖南为代表，省厅直接管理机场公安机关；四是总局、空中人民警察的管理体系，《中国民航空中警察组建方案》规定：在民航总局公安局设立空中警察总队，在各航空公司分别设立支队，再下设大队，再下设中队。

　　民航公安体制从建立到改革无疑是与我国民航事业迅猛发展紧密联系的，据预测，2010年和2020年我国全社会旅客运输需求总量将达250和400亿人，货物运输需求总量为190和260亿吨。到2020年民航机场达到300个左右，民航公安的服务对象就是民航系统，确保空防安全的任务显得尤为重要，然而从目前民航公安体制的构建来分析尚有不少漏洞，不利于更好地落实民航空防的保障工作，近年来发生多起机场内男孩坠落事件，虽然是发生在机场内，而非在航空器中，但也说明空防安全的漏洞存在，分析空防安全漏洞的原因，不难发现转型时期的民航公安体制导致多头管理引发的混乱局面是其中的一大因素。

二、构建新型民航公安体制，确保空防安全的关键是理顺关系，明确职责，加强管理。

　　近年来，民航总局所确定的安全工作主要目标均明确提出要确保空防安全，"空防安全"在我国民航界常用"防止劫机、炸机、防止国家通缉犯罪嫌疑人利用航空器外逃"来概括其内容。在1996年颁布实施的《中华人民共和国民用航空法》中还规定追究法律责任的另外六种非法干扰行为（1），而这六种非法干扰行为同样会对空防安全产生极大危害。构建新型民航公安体制，确保空防安全是其宗旨。

　　首先，理顺民航公安体制中的关系就是要规范民航公安部门的上下级所属关系及民航公安部门与地方公安部门的关系。

　　1981年，根据《国务院批转民航总局、公安部关于组建民航公安机构的请示报告》（国发〔1981〕109号）的文件精神组建我国民航公安机关，这一时期实行了总局公安局、地区管理局公安局、省局公安局（处）及其派出机构的垂直领导的民航公安管理体制，应该说，在民航体制改革之前采用这样垂直领导机制符合当时民航发展的需要，对保障空防安全发挥了积极作用。随着民航改革的深入，民航公安体制的改革也提上议事日程，改革的基本思路就是配合机场属地化和空防严峻形势的需要，将民航机场公安机关实行属地化，以及组建空中人民警察，然而在这一改革过程中也出现了诸多问题，突出的表现就是民航公安的身份确定问题和空中人民警察的执法权问题。2005年10月全国民航公安暨空防信息统计工作会议指出，（民航公安）体制调整以来，原有管理体制被打破，不同单位之间管理体制不很统一，从而影响了整个民航公安工作。一方面，民航公安管理体制不完全统一，影响了民航公安体制的协调一致；另一方面，划归地方政府管理的机场公安机构，由地方政府公安机构直接领导，同时接受民航总局和地区管理局公安机构的行业指导、检查、监督。但具体说来，如何进行行业指导、检查和监督缺乏相应的规范。

　　其次，新成立的空中人民警察在航空器中的执法权如何执行，以及空中人民警察与空中安全员在航空器中职责如何界定等问题有待进一步明确。

　　2002年3月3日，根据《民航体制改革方案》（国发［2002］6号）精神由民航总局开始组建空中人民警察，其组织机构按《中国民航空中警察组建方案》的规定设置如下：在民航总局公安局设立空中警察总队，在各航空公司分别设立支队，再下设大队，再下设中队。民航空中警察队伍的组建，为依法执行反劫机、反炸机等反恐任务提供了有力的组织保障。空中人民警察的职责是依法行使防范和制止劫机、炸机、非法干扰安全飞行的行为，维护机上秩序，保护乘客生命财产安全。空中人民警察属于人民警察序列，具有相应的执法权，其执法范围主要应在航空器内，但依据1963年东京公约的规定，机长在航空器内拥有看管、令其下机、押送降落地国治安当局、合法掌握证据的四种治安权力，为此，机长在航空器内行使的治安权力与空中人民警察在航空器内行使的权力是怎样的关系，换句话说，空中人民警察在航空器内行使职权是否属于代表国家行使执法权？空中人民警察在航空器内行使职权与现有空中安全员行使的职权是什么样的关系？这些问题不能明确认识，势必影响到空中人民警察行使职权，要么让他们不知如何履行职责，要么会导致他们为防止出差错而不作为。

　　再次，如何理解我国《民用航空法》中关于航空人员的理解，也是理顺关系、明确职责、加强管理的核心问题。

　　在《中华人民共和国民用航空法》第五章"航空人员"第一节"一般规定"中第三十九条涉及到关于航空人员概念的规定。这条规定借鉴《国际民用航空公约.附件1---人员执照》和美国《1958年联邦航空法》、前苏联航空法以及《中华人民共和国飞行基本规则》、《中国民用航空飞行规则》等国际公约、外国法律以及我国有关法规、规章的规定所制定的。按照这一规定，航空人员包括空勤人员和地勤人员两类，而空勤人员包括驾驶员、领航员、飞行机械人员、飞行通信员和乘务员五种人员，而根据1990年中国民用航空局《中国民用航空飞行规则》的第七条规定："空勤人员是指在飞行中的航空器上执行任务的人员，通常包括飞行人员、乘务人员、航空摄影员和安全保卫员。"由此可见，在《民用航空法》中没有明确将安全保卫员界定为空勤人员，对此，应如何理解呢？曹三明、夏兴华主编的《民用航空法释义》一书中对此作了如下解释：本条（指：《民用航空法》第39条）中所列举空勤人员的外延比《中国民用航空飞行规则》中缺少了"航空摄影员"和"安全保卫员"，但是，这不意味着航空摄影员、安全保卫员就不属于空勤人员。（2）现在的问题就恰恰在于没有从立法上界定安全保卫员为航空人员，也就难以明确其职责。事实上，根据各国的立法来看，关于"航空人员"并没有统一的定义，刘伟民在其主编的《航空法教程》一书中认为，关于什么是航空人员，只能由国内法确定。（3）我国国内法中没有对安全保卫员作为航空人员作出明确的涵盖，在实践中就是将安全保卫员作为乘务员来确认其航空人员的身份，同时，根据空防安全的需要，我们又组建了空中人民警察队伍，但在组建乃至于上岗之后，仍有几点问题值得探讨，组建这支航空安全保障队伍毫无疑问是必要的，正如民航总局杨元元指出："中国空中人民警察队伍将依法行使防范和制止劫机、炸机，防范和制止非法干扰安全飞行的行为，保护乘客生命财产安全。"（4）但是，从组建之初就呈现出空中人民警察公司化的特点，表面上看，空中人民警察队伍由民航总局公安局直接领导和管理，民航总局公安局设立空中警察总队，在国航、南航、东航三大航空集团公司派驻空中人民警察支队。在海航、上航、川航、深航、武航等航空公司总部派驻空中人民警察大队。定额为：南航集团空中人民警察定额576人，国航集团399人，东航集团469人。这些定额派驻某一公司，并由某一公司承担组建任务的空中人民警察事实上最终会维护谁的利益应该是不言而喻的；另外，在实践过程中，空中人民警察面临更多的是因为航班延误、旅客索赔所引起的占机事件和非法干扰事件，尤其是在处理占机事件中空中人民警察因为其所在公司的背景要真正做到公正执法，从而保证航空安全，保障公民的人身权利，就值得进一步探讨，否则就容易演变成公司的"独立警力"，导致公权部门化。

三、构建新型民航公安体制，确保空防安全的核心是空地结合，形成空防安全的良性体系

　　1996年，国务院颁布了《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》，这一条例对加强航空安全起到了积极作用，但随着民航改革的深入，尤其是组建了空中人民警察部队以来，这一条例就有不相适应之处。根据该条例的规定，机场公安机关对机场安检负有管理、检查和监督职责，但由于随着机场属地化及空中人民警察队伍的建立，如何衔接机场公安机关与空中人民警察执法的关系问题显得尤为重要，是否如同铁路派出所与列车乘警的模式？铁路警方采用的模式就是列车上发生的治安案件需要交由车站处理，按照交接程序由派出所处理。（5）但铁路公安派出机构尚未属地化，在民航实现机场属地化以后采用这一模式，显然如何保持衔接就是一个关键问题，这一问题处理不好，势必影响空防安全的整体布局，如何实现新形势下的空防安全？有效的途径是实现空地结合，从全球范围来看，空地结合是一种大势所趋，二十世纪60年代以来，劫机和破坏民航安全事件频频发生，由此便应用而生了三个有关航空安全的国际公约，即：1963年《东京公约》、1970年《海牙公约》和1971年《蒙特利尔公约》，此后国际民航组织制定了《国际民用航空公约》附件17、《安全保卫---防止非法干扰国际民用航空的行为》，提出了民用航空安全保卫的国际标准和建议措施，我国民用航空法的立法精神也体现出这种空地结合的原则：

　　首先，突出加强民用机场安全保卫的重要性。

　　在我国《民用航空法》中第62条第2款第3、4项和第65条中便明确规定民用机场应当具备的安全保卫条件，这些条件包括实施机场警卫制度、建立机场隔离区、严格安检制度和实施应急计划等。

　　其次，针对航空运输企业的特点，突出加强企业自身安全保卫工作的重要性。

　　我国《民用航空法》第99条规定："公共航空运输企业应当依照国务院规定的公共航空运输安全保卫规定，制定安全保卫方案，并报国务院民用航空主管部门备案。"（6）同时，在第176条第2款中还对外国民用航空器经营人的经营活动作了安全保卫方面的要求。

　　再次，突出加强航空器安全的重要性。

　　我国《民用航空法》第46条规定："飞行中，对于任何破坏民用航空器、扰乱民用航空器内秩序、危害民用航空器所载人员或者财产安全以及其他危及飞行安全的行为，在保证安全的前提下，机长有权采取必要的适当措施。"（7）尽管在这一规定中只是涉及到机长的治安权力，但从组建空中人民警察部队来讲，空地结合对空防安全已经显得尤为重要。不过，我们如果仔细分析就会发现要实现真正意义上的空地结合还有一定难度，最根本的就在于目前空地警方的管理体制存在很大差异，空中人民警察实行总局公安局直属并派驻到各航空公司、由总局公安局和航空公司双重领导的，而机场公安的管理体制则是五花八门，有实行总局公安局直管，诸如：首都机场集团公司所属机场的公安机构和西藏自治区内机场的公安机构及飞行学院所属机场的公安机构；有实行地方公安机关派驻或者机场管理，诸如：属地化之后的机场公安机关，管理体制无法保持一致，势必影响空地结合；此外，空中人民警察的职责功能和机场公安差异较大。空中人民警察被定义为机上执勤人员，目的是防止劫机、炸机和非法干扰，但其是否有当场处罚发生在机上的一般违反治安管理行为的权力，一直是模糊的，也就是说其执法权是不完整的，而机场公安拥有完整的执法权。要实现空地结合，必然需要扩大前者的权力，这就需要有相关的配套的法律法规来保证。由此可见，实现空地结合，保证空防安全，提高空防管理的效率，还在于要理顺空地警方之间的管理体制，尤其是自实行机场属地化之后，如何构建二者之间协调、全局关系，笔者认为这是值得进一步探讨的话题。